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晚清在對外交涉方面，形成了以直隸和兩江總督兼任的通商大臣為中心的地方交涉體系。

而這種權力，主要是在外國人與清廷之間起中介作用，即把外國人的意見要求傳達給中央，再把中央有關意見轉達給外國人，也就是起上奏諮報和承轉的作用。

這種情況在鴉片戰爭後發生變化，督撫外交權力擴大。

這種變化在19世紀40至60年代中可分前後兩個時期。

前期，即兩次鴉片戰爭之間，曾出現一個兩廣或兩江總督兼任欽差五口通商大臣獨辦外交的局面。

後期，總理衙門成立後，形成了以南北洋通商大臣為中心的地方交涉體制。

1、五口通商大臣的緣起

鴉片戰爭前夕，清廷為嚴禁鴉片從海口進入，特派能勘此任的總督大員赴沿海辦理交涉，為加重事權，又授以欽差大臣頭銜。

如道光十八年（公元1838年）十一月派湖廣總督林則徐為欽差大臣赴廣東查辦海口事件，翌年十二月又授兩廣總督之職。此為由欽差大臣辦理由海道來華外人交涉之始。

南京條約簽訂後，為辦理善後，清廷命廣州將軍伊里布為欽差大臣，與英人議通商稅課事宜；同時命耆英統辦江浙閩三省通商善後事宜。

道光二十三年二月，伊里布死。清廷開始是任命兩廣總督祁塨辦理英人通商事宜。然而英人卻不接受，璞鼎查照會耆英，欲赴上海或寧波與其面訂通商章程。在這種情況下，清廷不得不急命耆英為欽差大臣馳赴廣東辦理。

五月，中英簽訂“五口通商稅則章程”；八月，議訂“五口通商附粘善後條款”。耆英回兩江總督本任。然而此時美國公使顧盛到澳門，兩次照會廣東巡撫程矞採，聲稱要進京呈遞國書，並揚言此事只能與欽差大臣商酌。

為阻止顧盛進京，清廷不得不於道光二十四年（公元1844年）三月急調耆英為兩廣總督，不久又加授欽差大臣。

道光帝的諭令說：

“耆英現已調補兩廣總督，各省通商善後事宜均交該督辦理。著仍頒給欽差大臣關防，遇有辦理各省海口通商文移事件，均著準其鈐用。”

這樣，兩廣總督有了辦理“各省通商善後事宜”的職責。

這年九月，耆英代表清政府與法國簽訂《黃浦條約》，條文中將欽差大臣兩廣總督稱為“總理五口大臣”，這就開始了五口通商大臣的設定。

2、五口通商大臣的侷限性

這一個由兩廣總督兼任的欽差五口通商大臣是《天津條約》簽訂前清政府辦理對外交涉的最高代表。

而這一時期清政府的對外交涉具有很大的籠統性，包括了外交、通商等一切與西方人打交道的事。

1844年的中法黃浦條約、中美望廈條約，1847年中英廣州進城協定，中瑞挪五口通商章程都是由兩廣總督欽差五口通商大臣代表清政府簽訂的。

對於一般交涉爭端，清廷也都委之兩廣總督通商大臣辦理。

道光二十七年十二月諭：

“嗣後遇有交涉事件…變通參酌是在該署督臨時加意，權衡體察。”

除兩廣總督以欽差大臣名義辦理各省通商善後事宜外，清政府還特別要求閩浙、兩江總督兼辦外交。這點也寫進了《中英通商章程》。

其三十一條規定：

“日後若有國書遞達朝廷者，應由中國辦理外國事務之欽差大臣，或兩廣、閩浙、兩江總督等大臣將原書代奏。”

但是在實際中，繼耆英之後先後任欽差五口通商大臣的徐廣縉、葉名琛在辦理交涉方面虛與委蛇，或藉故不見外國使臣，使西方國家覺得難以忍受。

因此，他們常常繞開五口通商大臣，徑往福州與上海，並提出“修約”要求，力圖派公使進京。

在這種局面下，清廷為阻止外國使臣進京，反覆強調五口通商大臣的通商交涉專責。

咸豐三年（公元1853年）五月，美使往上海向兩江總督怡良面交致大學士文書一封，怡良請旨辦理，上諭指出：“向來夷務，均歸欽差大臣兩廣總督酌量辦理”，並令葉名琛在接到原書後奏明辦理。

咸豐四年（公元1854年）六月，兩江總督怡良奏美使美蓮赴上海投遞照會，提出赴揚子江一帶通商，上諭指出：

“惟各國通商事宜，向歸兩廣總督專辦…即著飭令該酋迅由崑山啟程，前往廣東，不得恣意逗留。”

咸豐六年二月，美英使臣又赴上海向兩江總督怡良提出更改約章之事，上諭強調：

“五口通商事宜，悉歸廣東查辦，他省均不得越俎”。

同年，美使要閩浙總督代呈國書，上諭：

“王懿德接到此件，自應正言拒絕，告以一切夷務皆廣東辦理，他省不能入奏。”

清廷之所以堅持要由兩廣總督兼五口通商大臣專辦交涉，一方面是兩廣總督有欽差大臣加銜，職權本已加重；另一方面是防夷心理支配的結果。

他們擔心如不對西方國家的要求加以限制，勢必會助長其無厭之心。

在這種情況下，清廷對兩廣兼五口通商大臣和其他東南沿海督撫的交涉職權有不同的要求：

“惟防夷之策，各省皆可籌維，而馭夷之權，粵東似有把握”。

這裡的“防夷”，指包括軍事上佈防，處理其體交涉事件，而當時“防夷”的重要目的，是阻止夷人藉故進京。

而兩廣總督兼五口通商大臣所握有的“馭夷”之權，則是“相機妥辦”、“羈摩籠絡”，化解各種交涉事端，處於中外交涉主導的地位。

可見雖然這一時期東南沿海督撫均有交涉之權，而真正能代表清政府辦理外交的，是兩廣總督兼五口通商大臣。

2、從五口通商大臣到上海通商大臣

第二次鴉片戰爭爆發後，英、法、美、俄等國以“修約”為名，要求北上進京。

1858年，英法聯軍打到天津，清廷派桂良、花沙納為欽差大臣赴天津與之談判。在清政府看來，西方國家提出的其他條件皆可允諾，惟公使駐京一條難以接受，為此，清廷所採用的重要辦法，是以地方官為阻擋。

咸豐八年五月上諭：

至進京一節，“當告以有事進京，既經允許，則遇有大事，儘可來京而訴，何必留人遠駐京師？…況各口通商，各有督撫，嗣後若有要事，不拘何處，皆可由本省督撫代為轉奏，不必向廣東欽差理論，自不至有矇蔽之處，即與駐京同其便捷。”

然而清廷的願望難以實現。

一是由於英法美等國堅持公使駐京；二是自50年代以來，由於英法美等國使臣均繞開兩廣總督而直赴上海呈遞國書與照會，上海的地位日漸重要。

《天津條約》簽訂後，清廷派欽差大臣桂良等在上海會議稅則。

咸豐八年九月，桂良等提出了一個折中方案：

“駐京一節，諸多未便，礙難照行，…將來辦理各國事務，改由上海商辦。”

此建議得到朝廷的認可，十二月即釋出上諭：

“上海現辦通商事宜與廣東相距較遠，著即授兩江總督何桂清為欽差大臣，辦理各國事務。”

而將五口通商大臣移駐上海的根本目的，依然是“設法阻止英夷進京併入江等事”。

本來何桂清在被任命為欽差大臣後，曾上折主張欽差為專員，駐紮上海，不由兩江總督兼任，理由是從前兩廣總督兼五口通商大臣，其實只顧廣州一口，其餘四口督撫諮商廣東事件，或置之不覆，或於數月之後始行諮覆，以致各辦各事，欽差大臣競成虛設。

清廷則不同意欽差由專員擔任，認為：

“總督為地方大吏，足資彈壓，若另設欽差，以京中大員任之，恐遇事呼應不靈。”

對欽差大臣與其他通商口岸之地方督撫的關係，上諭強調：

“所有條約，自須頒發通商各省一體遵行，然須仍歸欽差酌辦，以一事權。”

可見五口通商大臣在各口岸通商事務中，仍居之於主持地位，在清廷與外夷之間，仍負有“馭夷”重責。

這種由兩廣或兩江總督兼欽差五口通商大臣辦外交的局面在1861年後有所改變。

3、南北洋通商大臣的設立

1861年1月，清政府設定總理各國事務衙門。

奕訢在奏摺中說：

“今既知設有總理衙門，則各國與中國交涉事件，該夷皆恃臣等為之總理，藉以通達其情。”

這就是說，總理衙門是辦理中外交涉的機構。奕訢等同時還提出南北口岸分設大臣，理由是，新訂條約，北方新增三口岸，南北相去七八千里，如仍由五口欽差大臣辦理，“不獨呼應不靈，各國亦不願從”。

而天津又緊靠京城，各國在津通商，若無大員駐津商辦，尤恐諸多窒得，所以請於牛莊、天津、登州三口設立辦理通商大臣，專管三口事務。這樣，就有了南北兩個通商大臣的設定。

三口通商大臣由崇厚擔任，與上海五口通商大臣不同的是，這是專職，並沒有欽差大臣加銜。

直到同治九年八月，署理三口通商大臣毛昶熙上了一道奏摺：

該大臣（指三口通商大臣）有綏靖地方之責，無統轄文武之權，俏或各存意見，不聽指毫，必須函商督臣於數百里之外。

事機變幻，只在須臾，書牘往還，動時日，緩不濟急，貽誤必多。至該處海防，尤關緊要，向系會同直隸總督提督籌辦。數年以來，漸失本意。督提二臣，以相去較遠，遂諉為通商大臣專責，不復肯蹈讒越之嫌…指臂無助，呼應不靈，一旦有急，舉歷年靡餉鉅萬之兵，不惟不足備幹域，甚至不足資彈壓，海防尚可問哉？

毛昶熙認為，五口專歸兩江督臣總辦，十年以來已卓有成效。

所以相應請照辦，撤三口專設之大臣，“所有洋務海防，均宜責成直隸總督悉心經理。”

總理衙門覆議表示同意。因而上諭令裁撤三口通商大臣一缺，“所有洋務、海防各事宜，著歸直隸總督經管”，

這樣，三口通商大臣成為直隸總督的兼職，並有了欽差大臣關防。

總理衙門成立時，由江蘇巡撫薛煥兼任南方各口通商大臣。

同治元年（公元1862年）二月，清廷曾一度免去薛煥江蘇巡撫的本職，使其成為專職辦理通商事務大臣。

但是是年五月薛煥就上折要求“不必專員辦理”，理由是：若專設大臣辦理，“統轄江楚蘇浙閩粵六省口岸，分為十餘處地方，遠隔數幹裡，殊有鞭長莫及之虞，而事勢亦多格礙”，而“各疆臣身膺重寄，事權專一，呼應自靈，而就近指揮，亦易臻周密也”，故而請求裁撤通商大臣缺，歸併地方，由督撫兼理。

十二月，江蘇巡撫李鴻章兼任通商大臣。同治四年五月，清廷命李鴻章署理兩江總督，這樣，五口通商大臣成了兩江總督的兼職。

此後數年間，也間有江蘇巡撫兼任的時期，但自同治十二年（1873）以後，一直由兩江總督兼任，遂成為定製。

4、南北洋大臣的名稱變化

南北兩個通商大臣制度建立後，南方五口通商大臣常被稱作上海通商大臣，直至同治元年六月，在批覆薛煥的上諭裡，首次採用了“南洋通商大臣”的提法，以後逐漸被廣泛接受。

而“北洋”作為與南洋的對稱，也逐步開始出現在官方檔案中。

晚清的對外交涉，實際包括外交與通商兩個方面。外交不僅包括國與國之間的交涉，而且還包括一切與洋人打交道的事務。

清廷令南北洋大臣“掌中外交涉之總務”，其中南洋大臣“專轄上海入長江以上各口”：北洋大臣“掌北洋洋務、海防之政令，凡津海、東海、山海各關政悉統治焉。”

南北洋大臣雖設置於總理衙門之下，但並無上下級統屬關係。

在交涉許可權方面，清廷確定南洋大臣“凡交涉之事，則督所司理之，待其上以裁決，疑難者則諮總理衙門，大事則奏聞”；北洋大臣“凡交涉之事，則責成於關道而總其大綱，以諮決於總署。”

這就是說，二位通商大臣可獨立處理交涉事務，可就所辦交涉事務直接向皇帝奏陳請旨。

總理衙門的作用，只是在兩位大臣遇有疑難之事時予以諮商。從這個意義上看，南北洋通商大臣在執行交涉權力時可以不受總理衙門的制約。

5、總理衙門與南北洋大臣的關係

就總理衙門與其他各省督撫的關係看，奕訢等最初提出的設想是：

以總理衙門作為各省交涉的總彙，各省交涉先諮報兩位通商大臣，再由通商大臣諮照總理衙門。

然而交涉涉及機密頗多，所以奕訢又提出：

“其事宜機密者，即令各該大臣將軍督撫府尹一面具奏，一面徑諮總理衙門。”

這是將總理衙門擺在與軍機處等同的地位。

然而咸豐帝的批諭則是：

“各省機密事件，應照例奏而不諮，如事關總理衙門者，即由軍機處隨時錄送知照，亦甚便捷，著無庸由各口先行諮報總理衙門，以歸劃一。”

而一般事件，則由各省將軍督撫一面奏報軍機處，一面諮呈禮部轉諮總理衙門。

咸豐帝實是把總理衙門擺在軍機處之下與六部等同的地位。

這樣，在總理衙門與各省督撫的交涉許可權方面，也不存在直接的隸屬關係。

咸豐十年的一道廷寄上諭雲：

“如各省督撫辦理外國事務，有未盡妥協之處，經該國公使呈訴，即當酌量事之輕重，札飭各該督撫遵照施行，一面奏聞。”

即總理衙門對各省督撫辦交涉必須請旨後才能下達命令，二者分別向皇帝負責，所以並無直接的上下級關係。總理衙門對各省交涉更多的是起綜核、複議、轉達的作用。

總之，自60年代初總理衙門成立後，清朝形成了中央與地方兩重外交體制。特別是設定南北洋通商大臣和由兩江或直隸總督兼任以後，督撫的職權逐步擴大，成為地方對外交涉的中心。

（正文完）

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