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南宋為應付對外戰爭，一直保持著龐大的兵力，所以對軍糧的需要量甚大。但由於稅籍管理混亂，地主逃稅嚴重，加上戰亂的破壞，南宋政府透過二稅而獲取的糧食不多，軍糧供應主要依賴於和糴。

南宋中後期，和糴數量越來越多，困難也越來越大，其主要原因是給價太低，又大多以楮幣、度牒充數，而楮幣嚴重貶值，度牒賣不出去，所以早在淳熙元年（1174），就有官員奏稱，名為和糴，實則“與白著一同”。

1、公田法施行的背景

在這種情況下，和糴實難以為繼，故有人提出限田之議，有人甚至要恢復井田制。寧宗朝的葉適曾提出“買田贍養諸軍”的建議，以保證軍糧供應，免除和糴負擔，緩和土地兼併，企圖做到一舉三得。

端平元年（1234），劉克莊也提出了類似建議，不過他不主張回買田畝，而主張對大地主強制徵糴：

“令所居郡縣各按版籍，十糴其七，若傍郡鄰縣之僑產則全糴焉。糴十年止，十年之外，國用少紓，則給其值”。

次年，官員王邁甚至以為，“權貴之奪民田有至數千萬畝或綿亙數百里者，何疑而不沒之官”？這些都是推行公田法在思想上的淵源。

北宋末年，到處實行括私田為公田。韓侂冑被殺後，朝廷沒收了他及其同黨的田產，置“安邊所”，每年收人米七十二萬餘石，錢一百三十一萬餘緡，其後“軍需邊用，每於此取之”。淳祐七年（1247），有人提出將天下廢棄荒地和公有土地“開為良田，裨國餉”。

理宗命史宅之領其事，在江浙諸州括公田，置“田事所”，將“一應天下沙田、圍田、圩（田）、沒官田等並行撥隸本所”，為國家提供了部分糧食。這些可以看作是以公田助軍餉之始。

在南宋時，無論民間或官府，比較普遍地出現了買田養事的做法。

如紹興年間，金華西山鄉有一鄉紳叫汪灌，他深感當時差役之害民，一日召集大姓，共同商討，定出了負擔差役的辦法：

把全鄉主戶，按物力高低，定為三等，著於籍，依次輪流充差。若一戶應差，則眾戶出錢助役，這樣“名雖役而實仰給於眾”。後來，大家感到每次出錢助役太麻煩，就共同“割田百畝”，以其田租助役，每當里正更換，“舊里正以田授新里正”。

據說，自實行這一辦法後，“幾歷三十年，西山役訟，不至於公門”。這種買田助役的做法，其他地方也相繼效仿，如嘉熙元年（1237）八月，平江府常熟縣將官民戶餘剩助役錢以及縣府撥給的官錢共二萬二千三百貫文（官會）買田，“約可買田八百餘畝，可得租米六百餘石”，以供助役之用。

再如寶祐六年（1258）三月，慶元府為疏浚河道，用錢三十貫七百文（九十八陌），買人水田二十九畝三角二十五步，每年得租米二十一石一斗，以為淘沙工錢。這些則可以看作是公田法在具體執行上的淵源。以上皆為公田法的推行積累了一些經驗和教訓。

從上可知，早在賈似道推行公田法之前，這項措施無論從理論到實踐，都已經處於萌芽之中。它的產生具有深刻的歷史背景，並不是賈似道等人憑空可以想象得出來，也不能因為是權相賈似道力主推行，所以就要對公田法作出全面否定。

2、公田法的具體措施

理宗朝後期，宋、蒙戰爭全面展開，軍費開支急劇增加，財政危機空前嚴重。這時南宋政府對和糴的依賴之深，已達到“國用邊餉，皆仰和糴”的程度。為了能使和糴繼續下去，只能大量發行楮幣，而濫發楮幣的結果，造成物價飛漲，民不聊生，和糴仍等於科配，終於陷入了不可自拔的怪圈。

景定三年（1262），正當理宗和右相賈似道被造楮、和糴、軍糧供應等問題搞得焦頭爛額之際，知臨安府劉良貴、浙西轉運使吳勢卿先後向賈似道獻上回買公田之策，並很快被他採納。

四年二月，在賈似道的指使下，殿中侍御史陳堯道、右正言曹孝慶、監察御史虞慮和張稀顏上疏說：

三邊屯列，非食不飽，諸路和糴，非楮不行。既未免於廩兵，則和糴所宜廣圖；既不免於和糴，則楮幣未容縮造。為今日計，欲便國便民，而辦軍食、重楮價者，莫若行祖宗限田之制。以官品計頃，以品格計數，下兩浙、江東西和糴去處，先行歸併詭析，後將官戶田產逾限之數，抽三分之一回買以充公田。

但得一千萬畝之田，則每歲可收六七百萬石之米，其于軍餉，沛然有餘。可免和糴，可以餉軍，可以住造楮幣，可平物價，可安富室，一事行而五利興矣，實為無窮之利。”

這就是公田法實施目的和具體措施。推行公田法，從其本意而言，確實是一件利國利民之策，除了可興五利，還能起到抑制兼併的作用，因而理宗下“御筆”表示同意。

3、公田法如何從利國利民到禍國殃民？

時吳勢卿已死，遂由劉良貴出任提領，以太府丞陳訔為簡閱官，作為劉良貴的副手。實施公田法的第一步，就是合併詭析之田，他們要求理宗內批尚書省，“嚴立賞罰，究歸併之弊”。可是真正開始推行，理宗就不免產生猶豫，因為這樣勢必要損害到擁有眾多田產的官僚、地主的利益，遭到他們的抵制，所以他一方面承認“永免和糴，無如買逾限之田為良法”，另一方面則藉口“東作方興”，主張待秋收後再“續議施行”。

賈似道見理宗對公田法的態度產生動搖，“憤然以去就爭之”，逼得理宗只得下詔肯定回買公田的“良法美意”，並同意先實行於浙西路，取得經驗後，再推廣到江東西等地。

浙西路是南宋統治的核心地區，大多為魚米之鄉，其地包括臨安、平江（江蘇蘇州）、鎮江（今屬江蘇）、嘉興（今屬浙江）四府，安吉（浙江湖州）、常州（今屬江蘇）、嚴州（浙江建德）三州，江陰軍（今屬江蘇）一軍。

臨安府是行在，嚴州土地較為貧瘠，除了這兩個州府外，其他六個州郡皆為推行公田法之地。

賈似道帶頭獻出浙西一萬畝田，“作為官田表倡”，理宗之弟嗣榮王趙與芮、浙西路安撫使機宜文字趙孟奎也相繼投賣，“自是朝野捲舌，噤不敢發一語”，反對的浪潮暫時被遏止。

於是設立“官田所”，六個州郡的長官兼任回買公田的專官，副以監司、州郡屬僚和罷任官員。又頒佈獎懲條例，完成得好的升官獎勵，推行不力者則遭劾罷。當年六月，在上述六郡買得公田三百五十餘萬畝，劉良貴、陳營等有關官員分別獲得升秩獎勵。

最初回買公田的物件是官戶逾限之田，按《慶元條法事類》卷四八《田格》記載，官戶免差科的土地限額為：

一品，五十頃；二品，四十五頃；三品，四十頃，以下依次類推，至九品為五頃。

公田法規定，品官必須將逾限之田的三分之一出買充公田，“無官之家亦以九品之限與之”。

由於品官逾限之田不足以充公田之數，故稍後即將回買範圍擴大，凡佔田超過二百畝者，不論官戶、民戶，都要買超過部分的三分之一，最後又降至百畝以上之家也不能免，遂使回買實際上成了“派買”。

所買田價依照租額高低而有等差，畝起租滿一石的償二百貫，九斗的償一百八十貫，八斗的償一百六貫，以下依次類推。

買田滿五千畝以上的，給銀半分，官告五分，度牒二分，會子二分半；五千畝以下的，銀半分，官告、度牒各三分，會子三分半；一千畝以下的，度牒、會子各半；五百畝以下的，全給會子。

但實際執行時，每租一石只給十八界會子四十貫，不及石者，相應以減，“而半是告、牒”。於是在推行公田法的同時，下詔每日增印會子十五萬貫，用以回買逾限之田。

公田回買完畢，設立平江、嘉興、安吉、鎮江常州江陰四個“分司”加以管理。

由選人擔任分司官員，他們任滿後可以理為“須人”。

每鄉建官莊一所，莊官“以富饒者充應”，每二年一替，負責徵租和運送租米。公田租額比私田減收百分之二十，不許多收斛面，以示優待，若遇旱澇災害，則另議租額。

鹹淳四年（1268）又取消官莊，改為召佃，或一二千畝，或數百畝為單位，招人承佃，再由佃主分佃給農民，佃主代替了原來莊官的責任，分司只負責催租。

由於催租的工作極其艱鉅，所以各分司都增設了差催官。

德祐元年（1275）三月，賈似道兵敗丁家洲後被貶黜，元軍已進至長江以南。在這種形勢下，許多官員群起而攻擊公田法，朝廷遂下詔說：

“公田之創，非理宗之本意。稔惡召怨，最為民苦，截日住罷。其田盡給付原佃主，仰率租戶、義兵，會合防拓。”

稍後，藉口“秋成在邇，餉軍方急”，下令延遲一年歸還原來業主。但南宋政權尚沒有來得及廢除公田，元軍已佔領了包括臨安府在內的浙西地區。

4、公田法的積極作用

賈似道推行公田法，帶頭投獻自己的土地，想行一事而興五利，以挽救社會危機，實現富國強兵，主觀願望是為了南宋政權的根本利益，出發點不能說不好。公田法前後共推行十二年，它到底收了多少租米，解決了多少軍餉，對減少楮幣發行、緩和土地兼併有何影響，雖然缺乏具體數字，但其積極作用則顯而易見，其主要表現在兩個方面。

首先，自推行公田法以後，和糴數量雖然減少，軍糧供應卻得到滿足。

據吏部侍郎兼直學士院馮夢得作《倉記》，其中雲：

昔在先帝…深念異時，歲下郡國，糴官辦於楮，與吏並緣為奸，日載其怨。每與魏公共論茲事，以為泉源之渾渾，丘山之暴暴也，是惟彷彿《周官》法度之遺焉其可。由是買浙西六州公田，蠲和糴，停造楮。時人始而愕，中而疑，久而厭然以服。鳴呼！

難與慮始者民也，不能什利者法也。今歲不糴，楮不造，民不加賦，皆得以自有其有，而粟之積於轂下者已六百萬斛，隸外司農者不與焉。

以上記載，雖不乏對賈似道阿諛奉承之語，但推行公田法後，國家糧倉因而豐盈，和糴得以減少甚至停止卻是事實。自景定以後，宋元戰爭雖然激烈進行，但軍餉供應卻沛然有餘，這應該說是實行公田法的最大成果。

其次，楮幣得以減造，物價得以穩定。

南宋政府在回買公田之際，為支付田價，一度大造楮幣，可是一旦回買完成，國庫貯糧豐盈，和糴停止以後，國家對楮幣的需要量就可以減少。

景定四年七月，據尚書省奏稱：

“中外支用粗足，已行減造會子。今置公田，免糴本，又合減造。”

理宗隨即下詔：“每日更減五萬。”直到鹹淳四年，仍然是“歲不糴，楮不造”，出現了南宋後期經濟上少有的好現象。從中可以看出公田法對減少楮幣發行所起的作用。而楮幣一經減造，物價飛漲的局面就比較容易得到控制。

第三，由於國家囤積了大量糧食，對平抑糧價起到一定作用。

如鹹淳元年（1265），度宗下詔：“撥公田米五十萬石，付平糴倉，遇米貴平價出糶。”自當年起，凡遇米價高，“即發廩平糶，以為常”。此外，官僚、地主的部分土地充作官田後，對當時瘋狂發展的土地兼併，多少起到一些抑制作用。總之，公田法推行以後，雖然沒有完全達到原先“一事行而五利興”的目的，但還是取得了顯著成果。

在公田法實行之初，太子左庶子、太子詹事徐經孫給賈似道寫信，反映了南宋部分正直官員的意見。徐經孫一方面充分肯定公田法實施的意義，認為“公家之利如此，民間之利如彼，可謂仁之至，義之盡矣”。

另一方面對於公田法也提出了一系列疑問：

一是要查實每戶的佔田數，手續極為複雜，“必索各戶出身官誥，而後知所佔品限虛實；必索各戶砧基簿書，而後知所買畝段著落”，這樣是否可行？

二是投買的土地如何作價？是聽憑官牙，抑或聽憑人戶所申？

三是今後公田種子、耕牛將由誰來發放給佃農？

四是公田如遇水旱災害，租稅由誰主持減放？

此外，還有夏稅遲納之疑，楮價日殺之疑。

徐經孫最後還提出了眾人十分關心的一個問題：

“以浙西合買之田計之，未必能及常年和糴之數，他路或如是，所買之田又不足以為所得軍餉之備，又如何？”徐經孫最後要求廷對於上述問題，“須條示畫一為之區處，使官吏有所奉承，而無所容其夤緣之擾；人戶無所疑惑，而有以知吾平明之公。則此二舉不推可以除二弊興五利，實可為長久之良策矣。”

可能由於針對徐經孫等人的疑問，並吸取了以往的各種經驗和教訓，所以公田法的條法還是比較周密，它選擇了盛產糧食的浙西六郡作為試點，而不是一哄而上。

回買公田的起點比較高，即使後來降到百畝，仍限於中、小地主以上，對廣大貧苦農民基本上沒有影響。對公田有一整套管理辦法和獎懲制度，取消斛面，租額較私田為低，如遇水旱災害，也定出了一定的減放標準等等。

可是，公田法在實際推行過程中卻遭到地主、官僚和他們子弟的強烈反對，南宋滅亡以後，人們將公田法作為南宋末年的一大弊政、賈似道的又一大罪行而載入史冊。

5、公田法為何會失敗？

公田法所以遭到許多人否定，認為是一種弊法，究其原因，當有以下幾個方面。

第一，它嚴重地損害了官僚、地主的切身利益。

歷朝歷代以來，官僚、地主皆視土地為自己的生命，不到破落之時，絕不肯出賣一分土地。回買公田，使大批江南肥沃的良田落入國家之手，對官僚、地主來說，對他們經濟上和思想上是一個十分沉重的打擊，因而公田法一推行就遭到這些人的強烈反對和百般詆譭。

景定五年七月初二日，彗星出現，理宗下詔要中外臣僚言朝政闕失，許多官員就趁機上疏要求廢除公田法，以應天變。

雖然反對者給公田法安上了許多條罪狀，但最重要的一條是將“田主”、“富家”、“大家”的土地強買給了國家，於是他們竭力誇大公田法在執行過程中的弊病，將公田法說得一無是處。

反對者的矛頭表面上指向主持推行公田法的劉良貴等人，實際上是指向賈似道。

在理宗的再三挽留下，賈似道當然沒有辭去相位，反對者也提不出能代替公田法的更好辦法。賈似道乘機展開反擊，許多在京學生以“不合謗訕生事”，被送往臨安府治罪，一些反對公田法或奉行不力的官員遭到懲處，“自是中外結舌焉”，一場大規模反對公田法的浪潮被暫時鎮壓了下去。

但是，那些因公田法的推行而受到損害的地主和官僚絕不會善罷甘休，只是在等待政治氣候的變化而已。這就預示了賈似道一旦垮臺，公田法必然會遭到徹底否定。

第二，吏治腐敗，執行中百弊叢生。

南宋吏治腐敗，朝廷所頒佈的任何措施、辦法，經過這些官吏之手，縱是“良法美意”，也不可能得到正確貫徹，最終難免變成弊法害民。公田法的推行也不例外。

首先是回買公田的不均。

由於南宋戶籍、簿書混亂，一些大官僚、大地主憑藉手中的權勢，勾結地方官吏，大量隱瞞土地，造成回買不足。

於是主管官吏就採取兩種手法來增加公田數量：

一種是將普通民戶的田畝數故意誇大計算，強迫他們多賣土地，一些百姓因為賣不出這麼多土地，往往傾家蕩產甚至自殺；另一種是主管官員為迎合朝廷以獲取獎勵，務求多報買田數，凡六七鬥租的田，皆作一石租的田上報，待收租時，原額有虧，又要原來的田主補上，土地瘠薄或田租收不上來的，還要田主換成良田，產生了嚴重的副作用。

其次是殘酷榨取公田田租。

其榨取的手段也有多種。按公田法規定，凡收一石租的公田僅收租八斗，二斗作為“預防他日交收之弊，先為減除元數”，其考慮不能說不周到。可是實行時卻不問土地的肥瘠和原租的多少，一律畝收八斗，許多地方因土地瘠薄，原租只五六鬥，甚至三四鬥，“乃例拘八斗”。

名為減租，實際反增。公田法雖規定嚴禁多收斛面，遇水旱災害時減免田租，但實際上多不執行。因此，當時擔任鎮江、常州、江陰分司官之一的黃震不無感嘆地說：

“（公田）收買既不靠實，旱款又不受訴，而反增抬虛數以取之。催而至擾，夫亦何怪！”

這樣也損害到了租種公田的佃農的利益。

第三，回買公田田價不實。

按公田法規定，回買每年租米一石的土地（基本上是一畝之數），給十八界會子四十貫。

據學者朱瑞熙先生研究，當時浙西地區每畝土地的價格大約是十八界會子四十貫左右，因此他說：“公田法最初所定官府回買官員逾限之田的價格，還比較接近當時間的實際價格。”

可是《宋史·賈似道傳》中卻以為“浙西畝有值千緡者，似道均以四十緡買之。”

似乎當時每畝土地的價格有高達千緡者，公田價格只及市價的二十五分之一，那簡直如同白取一般。對此，清代學者俞正燮以為這是“君子、小人各務虛構以相誣”之故，換言之，是“君子”們攻擊“小人”賈似道的不實之辭，同樣不足以取信。

當然，這並不是說回買公田不存在價格上的問題。根據公田法的規定，在一畝四十貫的會子中，一半是以告身和度牒充數。告身只是虛名、度牒過濫就形同廢紙，“民持之而不得售，六郡騷然”。

官僚、地主出賣給國家的土地，大概只能得到一半的價錢，隨著會子的不斷貶值，實際得到的錢就更少，他們對公田法勢必要進行瘋狂的抵制和破壞。

賈似道推行公田法的結果，雖然起到了一定的積極作用，但由於上述種種原因，“不惟鬻田者被其害，佃田者被其擾，雖與公田了無相關者亦不得以安居，民怨至此而極”，反而加劇了社會矛盾尤其是統治階級的內部矛盾。

元軍南下，江南的官僚、地主紛紛向元軍投降，與此不無關係。對賈似道本人來說，他所以受到後人唾罵，固然由於他的腐朽統治，促使了南宋的滅亡，但也與他推行公田法，得罪了江南的地主、士大夫有一定關係。

南宋滅亡以後，公田全部為元政府所接管，成為元朝軍餉的重要來源，佃種公田的農民仍舊“一向重困”，其流毒一直到元末。

（正文完）

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