眾所周知，以行政區劃而論，東漢王朝共分為十三個州，即：冀州、青州、幽州、幷州、涼州、豫州、兗州、徐州、揚州、荊州、益州、交州和司州（司隸）。這十三個州的最高行政長官原本是刺史，而在東漢末年卻發生了重要變化。

中平五年（公元188年），漢靈帝劉宏採納宗室出身的太常劉焉的建議，開始改刺史為州牧，並最先在益州、幽州和豫州設定了州牧，史稱“朝廷遂從焉議，選列卿、尚書為州牧，各以本秩居任。以焉為益州牧，太僕黃琬為豫州牧，宗正東海劉虞為幽州牧。”

那麼，在東漢十三州中，漢靈帝為何偏偏選擇在益州、幽州和豫州設定州牧呢？且聽筆者細細道來：

首先，漢靈帝之所以在益州設定州牧，主要與劉焉有關。

劉焉目睹漢室將衰，於是暗中有割據自立的企圖。在聽取益州人董扶“益州分野有天子氣”的言語後，劉焉便主動上表漢靈帝，請求以太常一職出鎮益州。由於劉焉是漢室宗親而且是“改刺史為州牧”的提倡者，漢靈帝自然會對劉焉放心，便同意劉焉出鎮益州。自此，劉焉便成為了東漢末年的第一任益州牧。

其次，漢靈帝在幽州設定州牧的原因，主要與當時的邊境形勢有關。

眾所周知，幽州位於東漢王朝的東北邊陲，與鮮卑、烏桓等各族勢力接壤，局勢十分複雜。為了進一步統一幽州地區的軍政大權、加強對鮮卑、烏桓等勢力的管制，漢靈帝便決定在幽州設定州牧，以同樣是漢室宗親的劉虞擔任。

最後，漢靈帝之所以選擇在豫州也設定州牧，主要與豫州的地理位置和戰略地位有關。

以地理位置而論，豫州位於東漢十三州的中心，呈現望北向南、承東啟西之勢，可謂是十三州的腹地；以戰略地位而論，豫州是當時東漢王朝的經濟、文化中心，人口眾多，農業生產水平極高。可以說，豫州是支撐東漢王朝財政和兵源的重要中心，具有突出的戰略地位和戰略價值。

基於上述內容，可知漢靈帝偏偏選擇最先在益州、幽州和豫州設定州牧並不是偶然的，而是有著深刻的考量。需要指出的是，就具體設定原因而言，這三州並不相同。具體而言，漢靈帝在益州設定州牧，主要受人事因素影響，劉焉在其中發揮了關鍵作用；而幽州的邊境形勢和豫州的戰略地位，則是它們各自被漢靈帝設定州牧的原因。

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