城鄉最低生活保障工作自90年代末開展以來，已經初步建立與經濟發展、物價波動相協調的低保標準動態調整機制，救助水平顯著提高。目前城鄉居民最低生活保障制度進入了平穩執行時期，正向應保盡保的目標邁進。大力加強城鄉低保動態管理，實現“應保盡保、應退盡退”目標，是新時期低保制度科學發展的必然要求，是穩步推進低保工作迫切需要解決的重大問題。本文就從我局在切實履行現代民政職能，建立城鄉最低生活保障制度動態管理方面作初步的探討。

一、建立低保制度的意義及動態管理的必要性

中華民族自古有著扶危濟困、安富恤貧的優良傳統，50年代後期我國的傳統救濟制度框架已初步形成，城鄉低保制度是90年代後建立的，是具有中國特色的新型社會救助制度，低保制度既是構建和諧社會的基礎民心工程，又是解決困難群體生活問題的重要渠道，孔子云：有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安，蓋均無貧，和無寡，安無傾。低保制度中動態管理作為維護低保公平性的重要手段，也是一種開放式的管理，即各級政府部門遵循一定的規則，定期對保障物件、救助標準、保障型別進行恰當的協調、控制，充分發揮動態變化的平衡作用。它具有開放性、階段性、流動性、平衡性、公平趨向性等特徵。低保動態管理，是現代化的科學管理，是體現人性關懷和社會公平的管理，也是低保工作規範化管理的必然選擇，有利於做到應保盡保，盤活有限資金，提高資金的使用效益，維護低保物件的利益，促進社會的公平，維護社會的穩定。

二、低保動態管理中建立完善三個機制

低保動態管理，根據動態管理變化的要素來看，主要需建立完善三個機制：低保標準自然增長機制、低保物件進出兩通暢機制、低保物件分類施保機制。

（一）低保標準實行自然增長。反映現階段對困難物件經濟需求上的救助水平和財力狀況，保障標準將隨著人民生活水平、物價指數、地方經濟發展水平及財力狀況等因素逐年調整，2005年開始，我區建立了低保標準自然增長機制，即按照年度城市人均可支配收入和農村人均純收入的20%—25%來合理制定下年度城鄉低保標準，並按年度及時更新低保標準，開展提標擴面工作，實行動態的低保標準機制。截止2013年底，全區有低保物件10915戶23176人，年發放低保金3230萬元，城鄉低保標準分別達到月人均450元和300元。這種動態管理機制具有相對穩定性和自然增長的特徵。

（二）保障物件實現進出兩通暢。最低生活保障制度明確規定，將符合條件的城鄉貧困人口全部納入保障範圍，這就要求我們民政部門定期或不定期調查瞭解農村困難群眾的生活狀況，及時將符合條件的困難群眾納入保障範圍，並定期跟蹤其家庭狀況，瞭解已納入低保的家庭經濟狀況的變化，對不再符合條件的物件及時按程式退出低保，一方面可提高低保資金使用效率，合理使用社會資源；另一方面可體現低保政策公平公正的原則，切實做到應保盡保和應退盡退。這種動態管理機制具有其相對靈活性和公平性的特徵。

（三）低保家庭實施分類施保。按照低保家庭在保障期內的家庭收入變化情況、家庭人口增減變化進行分類施保。根據各家庭情況的不同，分為三類：一類為重點保障物件。即無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或法定贍養人無贍養能力的救助物件；二類為需要長期保障物件，即重病特困戶、特困殘疾家庭、單親特困家庭或發生意外喪失主要經濟來源的家庭等，短期內依靠自身努力難以改善其生活狀況或幾乎無力自救，需長期進行救助的家庭；三類為臨時保障物件，是因遭遇突發性事件，或子女就學等多種因素而造成臨時性生活困難的家庭，這類人員將列為臨時救助物件範圍，待家庭狀況一旦轉好便退出低保。在管理過程中，對一類物件採取定補的方式，全額髮放低保資金，並根據檔案精神將低保保障金進行一定比例的上浮。對二類物件採取定期調查的辦法，掌握其家庭狀況，在適當的時機進行合適的調整。對三類物件採取短期調查瞭解的方式，掌握其家庭狀況，並根據低保家庭收入變化情況及時進行調整，在低保待遇上採取增發、減發、停發三種發放辦法。

三、低保動態管理中存在的問題

低保動態管理是適應最低生活保障制度不斷髮展的要求應運而生的，目前城鄉居民最低生活保障制度進入了平穩執行時期，但是也應該看到，在實現了應保盡保的過程中，我區低保動態管理尚處在不完善的時期，是低保實施過程中的薄弱環節，低保物件存在進多出少，易進難出的問題，沒有形成進出平衡的動態的良性迴圈，在多種因素制約下，實施低保動態管理，做到相對平衡還任重道遠。

（一）低保動態管理的被動性。低保物件量多面廣，情況複雜，給動態管理帶來較大的難度，科學、準確計算低保申請人及其家庭收入是確定低保補助標準的主要依據。在實際工作中，由於諸多原因，低保申請家庭的實際收入特別是非固定和隱性收入核實十分困難。大多數城市低保家庭成員從事簡單的短工或家政服務、修（擦）鞋、販賣蔬菜、擺地攤做小買賣等，類似這樣的家庭非固定和隱形收入多樣，且收入不夠穩定，測算和核定的難度顯而易見。而農村低保家庭收入的測算核定顯得更為複雜，一方面農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，還主要包括種植業、養殖業等實物收入，受自然災害、土質和季節氣候等因素影響，產量不穩定。另一方面副業收入品種繁多，投入成本和出售價格受市場價格影響較大，難以貨幣量化，缺乏一種合理的測算標準。由於對低保家庭的收入及測算的不準確，對其家庭的隱性收入狀況也無法進行調查瞭解，導致低保物件動態調整處於被動地位。因動態管理制度不完善，應當納入或退出制度的困難群眾無法及時納入或退出，保障待遇需要調整的不能及時予以調整，而總是處於一種被動的、滯後的的調整。

（二）低保動態管理的複雜性。一是低保物件通常存在進多出少、進易出難，低保人員中主動退出低保的微乎其微。一方面，如果短期內大幅度提高低保補助水平，預示著大量新增低保人口，地方財政的負擔比以往更重。另一方面，偏重頻繁提高低保補助水平的政策傾向，很可能扭曲低保標準與補助水平固有的正向關係，進而催生出一種非正常關係，“人情保”、“關係保”、“權力保”等不良現象時有發生。從前幾年的情況來看，低保的動態管理難度較大，實施動態管理的手段主要是透過群眾來信來訪、下級上報等，工作方法簡單、效率低，從而造成部分臨時性低保家庭“只進不出”，甚至有部分低保物件誤認為低保是終生享受的。二是低保管理與勞動就業難以有效銜接。在低保戶中，身體健康、有勞動能力或有部分勞動能力的成年人佔了一定比例，大都是因年齡大、身體差、無技能、文化低或家裡有病人需要照顧為由躲避就業，應就業而未就業，也有因其他多種原因造成低保人員實現就業和再就業較為困難。

（三）低保動態管理體系的滯後性。齊抓共管，部門聯動、多方參與的動態管理統一協調機制尚不完善。一些主管部門和相關成員單位參與低保動態管理意識仍然薄弱，內部整體合力尚不強，參與度不高。低保管理的人員機構不完善，低保配套資金不能按時到位，面對被保人數快速增長，低保隊伍愈發龐大，每年工作量的成倍增加，而鎮民政辦工作人員只有一到兩人，村（居）委沒有低保專幹，大多數是由會計兼職，還要承擔著方方面面繁重的業務工作。按照低保政策要求，村（居）委低保工作人員每季度都要對低保申請人進行入戶調查，瞭解申請人家庭收入情況，如需調查取證工作量就更大。同時，低保工作經費緊缺，每年沒有固定的鄉鎮和村（居）委會低保工作經費，致使低保工作入戶調查不及時不深入，管理不到位。

（四）低保物件監督的不應性。低保物件的收入可從多個渠道和途徑獲得，而且具有相對隱蔽性。在實際當中，作為民政部門對納入低保後的管理更顯得無力。一是對被保者家庭經濟收入情況變化上的動態監督力度不夠，被保者所在的村（居）委會，也不能對他們做到有效監控。二是對不如實申報者，謊報瞞報家庭狀況的物件監督不到位，該類物件懲罰的力度不強或沒有相應的懲罰機制，因而應退出低保的，不主動申請。這種監督的不應性，使之動態管理退出機制反應遲緩。

四、低保動態管理的有效途徑

隨著城鄉低保工作不斷深入開展，新時期低保工作對民政部門提出更高的要求，在努力做到應保盡保的同時，建立全面紮實有效的動態管理機制就變得尤為重要。

（一）整合行政資源，搭建數字低保網路平臺，及時掌握低保物件動態。低保工作涉及千家萬戶，多個職能部門，要提高動態管理效率，必須利用現代先進手段搭建低保工作資訊平臺，進行資訊化、系統化管理。建立低保人員動態管理資料庫，與衛生、勞動、房管、金融等相關部門實現資訊共享，達到資訊的最廣泛、最有效的利用，實現低保工作系統化，為科學、準確的計算低保申請人及保障物件的家庭收入提供準確資料。同時，修訂相關條例，在認定低保申請人是否有資格享受低保時，賦予民政部門查詢申請人個人及家庭財產的權利。其次，完善就業援助機制，協同勞動保障部門建立城鄉低保、失業保障與再就業工作的聯動機制，開展對城鄉低保物件的就業援助，低保家庭中有勞動能力的物件積極就業，幫助低保物件儘快脫貧。

（二）構建監督管理機制，增強動態工作透明度。切實有效的監督管理機制是實現低保動態管理的一項重要保障措施。建立健全監督管理機制，以透明保證公正，用制度規範行為，嚴把進口，暢通出口，切實做到動態管理下的應保盡保。一是堅持規範個人申請、鎮街初審、入戶調查、民主評議、張榜公示和民政審批等程式，透過嚴把收入核定、公示監督、審批認定、建檔備案等環節，嚴把進口，將符合條件的申請人及時納入保障範圍，增強低保物件審批的準確性。二是定期、不定期地對低保戶的家庭收入、家庭結構、就業等變化情況進行核查，根據核查結果及時調整，暢通出口。三是設立了低保公開欄，低保舉報箱並公示低保舉報電話，將低保政策、相關規程和操作程式等內容全部公開，接受群眾監督。

（三）明確工作經費，強化低保工作隊伍。一是安排低保人員及工作經費，並按照“費隨事轉”的原則，匹配一定的工作經費，以保證此項工作的高質量完成；二是對低保工作人員實行考核獎勵制度，充分調動低保工作人員的工作積極性；三是採取政府購崗的方式，配備低保專職核查員，按照一定的戶比例配備一定數量的低保核查員，並按低保物件的分類狀況定期對低保家庭進行跟蹤調查，加強對低保家庭的動態管理。

（四）加強低保政策宣傳，糾正認識偏差。最低生活保障制度作為一項利國利民的“民心工程”，直接關係著廣大群眾的切身利益，為社會所廣泛關注，但因其政策性強，再加上此項工作政策宣傳不到位，致使部分群眾對低保有關政策規定了解甚少或產生理解偏差，認為低保可以終身享受等錯誤認識，影響了低保的動態管理。為此，要加強低保政策宣傳，加大宣傳力度，透過媒體和群眾性的宣傳形式，宣傳低保物件的條件、標準、申報程式等。讓低保物件明白最低生活保障制度是保障最困難群眾的基本生活，最低生活保障金是根據家庭收入的變化而變化的，收入超過低保線將不再享受低保等主要政策，不斷提高群眾對政策的瞭解，從思想上糾正部分物件對動態管理的錯誤理解。

總之，低保動態管理將是低保工作中一項長期而艱鉅的任務，我們只有在實踐工作中不斷總結經驗，開拓創新，規範操作程式，堅持審批原則，進一步建立健全各項規章制度，城市低保就一定能夠做到動態管理下的“應保盡保、應退盡退”，就一定能夠發揮它在社會保障中最後一道“安全網”的作用。