在商鞅變法之前，秦國統治者已經認識到了秦國舊制的弊端，在秦獻公執政時期就進行了一些改革。由於秦國長期陷於戰亂，人口資源寶貴，故秦獻公即位之初便廢除了人殉制度，隨後又編制戶籍、遷都櫟陽並推行縣制，進而對外戰爭中也取得了一些戰績。秦獻公在位期間雖勵精圖治，政績斐然，但是就秦國的長遠發展來看，獻公之治也不過是零敲碎打，難成秦國富強之大業。及至秦孝公即位仍發出“國家內憂，未惶外事，三晉攻我先君河西地，諸侯卑秦，醜莫大焉”的慨嘆。

因此，公孫鞅入秦諫言孝公曰：“三代不同禮而王；五霸不同法而霸。故知者作法，而愚者制焉。賢者更禮，而不肖者拘焉……禮法以時而定。制令各順其宜，治世不一道，便國不必法古。湯、武之王也，不（修）古而興；殷、夏之滅也，不易禮而亡。然則反古者未必可非，循禮者未足多是也。君無疑矣。”此番言論徹底打消了秦孝公的疑慮並堅定了其變法強國的決心，“遂出墾草令”。法家改革者們指出：“同列而相臣妾者，貧富之謂也。同實而相併兼者，強弱之謂也。有地而君，或強或弱者，治亂之謂也，有土者不可以言貧。有民者不可以言弱。地誠任，不患無財。民誠用，不畏強暴。”

此議認為，雖然各諸侯國的土地狀況和人口結構有所不同，但這並不是衡量國家實力的關鍵，增強國力依靠的是對國家現有土地和人口的合理安排。故《商君書算地》曰：“今世主有地方數千裡，食不足以待役實倉，而兵為鄰敵。臣故為世患之。夫地大而不墾者，與無地同。民眾而不用者，與無民同。故為國之數，務在墾草。”即是說，國家富庶的首要前提是鼓勵民眾大力開墾耕地。

因此，商鞅在變法之初率先推出了一系列激勵農耕的政策。第一，集中務農人口。商鞅認為貴族階層在秦國人口結構中佔據著相當的比例，且享有許多特權，使得貴族及其食客可以脫離農業生產。故“祿厚而稅多，食口眾者，敗農者也。”因此要“以其食口之數，賤而重使之。則辟淫遊惰之民無所於食。民無所於食則必農，農則草必墾矣”。也就是說按照貴族及其食客的實際人數徵收人頭稅，並加重其徭役，迫使貴族及其食客依靠特權逃避農耕，以此來增加農業人口。此外還要減少富庶家族興建土木，以此來減少富家大族的僱工人數。

即“無得取庸，則大夫家長不建繕，愛子惰民不窳，而庸民無所於食，是必農。大夫家長不建繕，則農事不傷”。同時還要給貴族之家沒有事業的子弟增加徭役，並抬高免除徭役的條件，“則餘子不遊事人，則必農”。權貴之家的“餘子”不能免於徭役，又沒有其它的經濟來源就只能從事農業了。商鞅還注重國家對自然資源的控制，他提出：“壹山澤，則惡農、慢惰、倍欲之民無所於食。無所於食，則必農。農則草必墾矣。”

亦即國家要牢牢控制山川湖泊等自然資源，切斷那些厭惡農耕，依靠山澤為生的人的經濟來源，那麼這些原本獲利於資源資源的人員只能從事農業來維持生計。商鞅還制定了平準賦稅的法規：“訾粟而稅，則上一而民平。上壹則信，信則臣不敢為邪。民平則慎，慎則難變。上信而官不敢為邪，民慎而難變，則下不非上，中不苦官。下不非上，中不苦官，則壯民疾農不變。壯民疾農不變，則少民學之不休。少民學之不休則草不墾矣。”

即是說，政府根據農民的實際糧食收穫量來徵收地稅。地稅制度統一了，官員在行政過程中就很難做出害農的行為。由於農業生產不會遭到管理部門的侵害，則壯勞力就會專心務農，從而為年少的務農者作出榜樣，如此便增強了農民的勞作積極性。此外，《商君書？墾令》還規定：“無宿治，則邪官不及為私利於民，而百官之情不相稽。則農有於日。邪官不及為私於民，則農不敗。農不敗而有餘日，則草必墾矣。”此條法令要求行政官員不允許拖延政務，如此一來讓那些以權謀私的“邪官”沒有時間上下串通以損害農民的利益來換取私利。“無宿治”不僅可以提高官府的行政效率，還能使官不害農，進而為農業發展提供行政上的保障。